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柳城县老科协:《我县农村学校免费午餐工程实施情况》课题调研报告
发布日期:2014-04-30     作者:柳城县老科协  【网友评论:0 条】

 

一、课题调研背景及调研概况

(一)调研背景

为切实推进民生改善工作,柳州市委市政府将《农村九年义务教育学校免费午餐工程》(以下简称“免午工程”)列入柳州市“民生改善工程”,决定从2012年秋学期起,将“免午工程”扩面到全市所有农村义务教育学校。为此,我县人民政府于20126月印发了《柳城县农村义务教育学校免费午餐工程(学生营养改善计划)实施方案》,从2012年秋学期起,执行国家农村义务教育学生营养改善计划,对全县农村义务教育学校(不含县城内)具有正式学籍在校学生实施“免午工程”,伙食标准为每人每天3元,学生每学年享受免费午餐的天数按在校200天计算。

“免午工程”在我县全面实施一学期后,出现了一些问题,我们老科协教育组在得知这些情况后,到一些学校听取了领导的介绍,觉得这是一个很值得我们去关心、去了解的“民生改善工程”,便酝酿对此工程在我县实施情况开展调研,但由于县老科协的换届工作,而延至今年六月才得以进行。

(二)调研概况

今年5月底,老科协换届工作结束后,新一届老科协教育组的汤年赞、黄振贤、刘道奉三位同志经商议确定,成立课题组,以三人作为老科协一方,力邀县教育局负责“免午工程”相关机构的领导和人员参与。在课题组成员确定之后,制定了调研计划(见附件),其中,计划里老科协一方三人主要负责调研计划的制定,调查问卷的编制,到农村学校调研,收集资料并筛选之,做好相关的统计分析,完成调研报告;计划中教育局一方人员则负责相互勾通,协调调研过程与相关问题,并负责对资料的汇齐,对相应文稿的完善与处理等工作。

由于调研工作起步晚,我们只能采取随机方式对东泉、马山、龙头、沙埔、太平等五个乡(镇)的学校进行调研。但是在实际的调研过程中,我们发现由于中学的问题较少,诸如学校早就有了设施、设备较为健全的食堂,原来学生多数就是内宿生,小学中免午的一些问题,中学几乎不存在,只有在上级未拨付燃料费时要挤占生均公用经费问题上较明显。因此,随后的调研工作就全部集中到小学方面。六月中旬,我们先后到了东泉、马山、龙头三个乡(镇)进行调研,随着学校期末工作的繁忙,调研工作暂停,在九月份的教师节后,又先后到沙埔、太平两镇进行了调研,至此,计划中的随机调研(原定四个乡镇,现在五个)顺利结束。接下来,经过对调研资料的收集整理、统计与分析,并如期完成了此调研报告。

二、我县免费午餐工程全面推开实施概况

(一)基本情况

据统计,在20121031日,全县所有应实施“免午工程”的学校已全部开餐,所有符合条件的学生全都享受到了免费午餐。2012年秋学期,实行免费午餐的中小学校共153所,其中初中12所,小学141所;享受免费午餐的中小学生共23987人,其中初中生6493人,小学生17494人。2013年春学期,实行免费午餐的中小学校共152所。(马山乡柳钢希望小学并入中心校),享受免费午餐的中小学生共23917人,其中初中生6288人,小学生17629人。2013年秋学期实行免费午餐的中小学校仍然是152所,享受免费午餐的中小学生是23917人,其中初中生6288人,小学生17629人。

我县严格执行“免午工程”的相关规定,免费午餐的伙食补助标准为每人每天3元。经检查,免费午餐专项经费全部用于农村九义教育学校学生免费午餐的相应项目开支,没有截留、挤占和挪用的现象。

(二)实施概况

1、领导重视,早计划、早安排。

县教育局在20123月份收到市局关于“免午工程”扩面的文件后,于45月就派出工作组深入全县学校开展调查摸底工作,写出了调查报告、制定了实施方案、做好经费预算供县领导参考决策;县里则成立有“免午工程”领导小组,组长由主管教育的副县长担任,成员由相关的十二个部门的主要领导组成,并于20129月正式出台了我县“免午工程”的实施方案。

2、重视宣传和培训

20125月开始,我县通过会议、培训、电视传媒、“致家长的一封信”等多种形式宣传“免午工程”;619日在县教育局召开了中小学校长、分管副校长及相关人员参加的“免午工程”动员会和培训会;8月中旬县教育局召开“免午工程”会,强调做好各项准备工作;96日召开了全县“免午工程”学校食品安全工作培训会,由县食药监督局专家到会培训指导;1024日召开全县“免午工程”财务管理培训会;1127日由市教育局领导和专家到我县解读免费午餐相关政策、培训专项资金管理知识,有针对性地培训和指导,为保证“免午工程”顺利开展奠定了基础。

3、落实经费、保障工程顺利开展

“免午工程”需投入大量经费,且项目多,诸如学生午餐费、食堂改造费、设施设备费、工友费等。在时间紧、县财政压力较大的情况下,县委县政府及时拨付570万元用于2012年秋学期“免午工程”在全县的启动工作,其中免费午餐学生资金补助中40%县配套经费287.44万元,工友费129.085万元,食堂改造建设、设施设备添置、企业供餐和家庭托餐费等112.7330万元。2013年春学期,县财政调剂追加568.244万元,其中,免费午餐学生资金补助中40%县配套经费287.44万元(同秋学期工友费133.2万元,企业供餐服务费38.088万元,家庭托餐费2.4万元),水质检测费10万元,燃料费96.712万元。

4、加强各部门协调,齐抓共管

县政府下发《柳城县人民政府办公室关于认真履行农村义务教育学校免费午餐工作部门职责的通知》后,各部门认真参与,积极配合“免午工程”的实施,形成了齐抓共管的局面。比如,县财政局认真做好资金的筹措、调配、使用和监管工作,县食药监督局加强对午餐的卫生监控、排查工作等,县教育局作为具体实施“免午工程”项目单位,更是切实做好应尽的各项职责工作,确保了全县“免午工程”的启动与顺利开展。

三、问卷调查及其情况分析

1、我们在进行调研之前,设计了一份调查问卷(附后)。

2、当我们对东泉、马山、龙头、沙埔、太平五个乡镇进行调研时,均发放了这份调查卷;在各乡镇收回的调查问卷中,我们各抽取了20份共100份进行了统计,见下表:

一、对免费午餐经费投入方面

三、对学生的问卷

问题

备选答案所占百分比

问题

备选答案所占百分比

A

B

C

A

B

C

1

6.12

17.34

76.53

1

10.55

56.11

32.78

2

76.53

9.18

12.24

2

8.89

59.44

23.33

3

88.77

11.22

2.04

3

42.78

45

23.33

4

88.77

12.24

0

4

43.88

20

35

5

93.87

9.18

0

5

29.44

36.11

34.44

6

93.87

9.18

 

 

 

 

 

二、对教师(含领导、后勤)的问卷

四、对家长的问卷

问题

备选答案所占百分比

问题

 

备选答案所占百分比

A

B

C

A

B

C

1

25.51

32.65

41.83

1

39.32

36.51

21.91

2

55.10

42.85

2.04

2

31.46

43.82

20.78

3

35.71

24.48

37.75

3

15.16

56.74

20.78

4

90.81

83.87

80.81

4

41.57

53.37

18.53

5

93.84

60.20

56.12

5

74.15

21.34

5.05

说明:①、问题二之4、之5是多选题。

   、有些问题非多选题,但教师、学生与家长多选或不选,故造成所占百分比总数未达100%或超100%

3、据统计表分析,较容易看出如下几个主要问题:

1)多数教师(占76.53%,含学校领导、后勤人员)认为,3元的午餐已不能够达到对学生的营养的改善计划,应随物价的上涨而相应增加。

2)市、省、国家三级政府应加大对免午工程的投入,以缓解县级财政的压力。

3)“免午工程”增加了教师的工作量(问卷二中之问题2,备选答案AB之和将近98%),因此,必然会影响到教学工作(问卷二之问题3A+B=61.19%)。

4)“免午工程”中的安全、食品卫生及其管理,是学校、教师、家长最关心的问题(问卷二之中的问题4ABC三个答案均超80%,甚至高达90%,问题5的答案B亦达60%)。

5)午餐后对学生的管理必须引起足够的重视。

四、我县农村学校免费午餐工程存在的问题与困难

(一)经费的投入依然是工程重中之重

1、免午工程加剧了薄弱的县级财政原就收不敷支的困境。

2009年,本课题组成员汤年赞同志据老科协财贸小组的调研,主笔撰写的《刍议我县的二次创业与柳州人居后花园及其建设》一文,曾就2008年柳城县的财政收支作了较详尽的介绍与分析。文中列出的柳城县2008年的财政收入为3.0805亿元,而当年全县财政总支出却为6.0286亿元,其余资金主要来自可转移支付补助收入4.0826亿元,结算补助收入99万元,上年结转5223万元,转移支付就占了60.91%,县自己可支配财力只占31.14%2008年我县每月正常的开支为2800万元,其中工资2300万元,公用经费500万元,全年3.36亿元。按我县自己可支配财力2.0784亿元计算,要保工资正常运转所需的3.36亿元,还差1.2726亿元,可想而知,我县的财力还是相对薄弱的(此文曾在2010年参与了柳州市老科协论文评选活动,在参评的近七十篇文章中,是仅有的三篇一等奖之中的一篇,也是六县老科协中唯一的一等奖)。尽管此后我县每年的财政收入的增长率都在10%以上,但工资及公用经费等各项财政支出也是在同步增长或者增幅更大,收不敷支的局面始终没有得到解决(因为我们认为可以用2008年的情况来说明我县财政所面临的压力,更兼不愿为了一个课题的调研而打扰相关部门,因此,也就不再费时对我县近两年的财力再作调查)。在启动了“免午工程”之后,我县县委与政府还是高度重视的,在时间紧、县财政资金十分有限的情况下,仅2012年秋学期,依然及时拨付570万元资金,确保了各项准备工作的完成,使“免午工程”顺利开展;2013年春学期,又拨付568.244万元用于“免午工程”。反观融水、融安、三江三县,因“免午工程”全系中央拨款,因而在经费上得到充分的保障,为此,当本课题组的汤年赞同志回故乡融水县三防镇探亲时,特地走访了三防镇中心小学的韦校长,了解该镇“免午工程”的一些情况。韦校长感慨地说,全靠是中央财政拨款,现在三防的免午经费是有钱等着学校来使用,他甚至说,如果有学校要建食堂、完善免午工程必备的设施,安全可批十把万给学校,区区一个镇中心校校长就可爽快地为学校排忧解难,可见财大气粗矣!至于“免午工程”所需的厨具、餐具、餐桌凳等设备,全由上级统一采购后分配给学校,而不是像我县,除开县里在财政压力较大的情况下依然能拨付大部分的经费外,所有农村学校还要从有限的学生公用经费中支付因“免午工程”上级未能全部解决的经费,下文将以具体的乡镇与学校为例来说明这方面的情况。

2、“免午工程”挤占了农村学校本就捉襟见肘的生均公用经费。

本课题组难以知道城市中小学与农村中小学生均公用经费的差别,也无须以此来分析城乡学校的差距,我们仅知道,我县小学每学期生均办公经费为250元,在各级教育行政扣除了师培费、统管费等项经费后,剩下的也就是200多元了。但是,由于必须解决“免午工程”一些必备的设施、设备,大项如修理食堂、购买厨具、餐桌凳、添置燃料等,小项如餐具、扫帚、肥皂或洗洁净等必需用品,在无法获得上级拨款全部解决的情况下,学校只能从有限的生均公用费中支付。以太平镇为例,自2012年启动“免午工程”至今,就从全镇的生均公用经费中挤出近四十万元支付各项支出。其中,仅太平小学住宿部因用电问题,就得购买一台6万多元的变压器,加上线路的改装、食堂的改建及食堂设备的更换又要几万,一共就支付了近十万元,好在当地驻军海后部队还赠送了价值近四万元的餐桌凳35套(原价每套5000元),否则还要挤用更多的生均办公经费。再看沙埔镇的大安村完小,114个学生,每学期实际得到的生均办公经费不足25000元,在上级没有拨付燃料费之时,每学期的燃料费及用于“免午工程”的水电费和卫生清洁用品费等等将近2000元。尽管上级也曾配有厨具、餐具给学校,但切菜用的两块粘板和菜刀、锅刷等不到一年就烂了、坏了,上级又不是每学期或每年都配发的;又如洗洁精或肥皂、洗手巾等卫生用品,这些也没有专款下拨,购买又不能从学生的午餐费中提取,可想而知,这样的村校又能从何处支付?因此,这些款项只能从上级拨下来的生均公用经费中挤出来支付,这无疑给教育经费极缺、本就捉襟见肘的农村学校雪上加霜了。严格说来,“免午工程”是惠民工程,应该由政府拨付的专项经费中用以解决其中的问题,而不应以挤占教育经费的办法去解决,长此以往,这项惠民工程将失去其原有的价值和意义,对本处于教育不公平劣势一方的农村学校及农民子弟就更不公平了。实际上,我国教育的不公平已使广大农村农民的子女受到的教育一开始就输在了起跑线上,导致终生都输给了城市里的孩子,政府的职责就是要消除这样的不公平,至少是不能让这样的不公平继续扩大。

综合以上我们仅就两方面的情况列举的数据与分析,对某些存在的事实的陈述,我们认为:中央、区、市三级政府应加大对“免午工程”经费的投入,缓解薄弱的县级财政的压力,免致于农村学校因经费不足挤占有限的生均公用经费。比如印度,其国力并不如我国,也是人口大国,但同样能给学校提供免费午餐,难道我们反而不如印度?实际上,我县教育局曾就经费问题在“免午工程”启动前就提出了意见建议,说明我县教育局是有预见的。

(二)学生的安全存在着隐患

1、午餐后学生的去留问题。

在我们调研的多数学校之中,教师是在学生午餐后集队检查人数无缺失的情况下让学生离校回家。特别是沙埔镇,还在学期初就召开了家长会,阐明午餐后让学生集队放学回家的管理措施,要求家长明确自己对孩子的安全职责,并签有协议书。但有些学校起初并未注意到这一点,如东泉的西安小学,午餐后滞校的学生在游戏时跌伤了,并由此引发了学生家长之间、家长与学校之间的官司;又如东泉的走马小学、马山的北浩小学,有部分学生滞校,部分学生离校,两种情况都可能出现安全问题:离校的学生有可能不回家,在校外玩,天热时会到附近的小河或山塘水库洗澡,而离圩镇近些的学生有的则到电子游戏室玩电脑;滞校的学生又必须留下教师在校园监护,但又怎能面面俱到?同样不仅有安全隐患,而且还增加了教师的工作负担,影响到教师下午的教学,因为不少的村校,已经是四个教师教三个班,甚至是一个教师教一个班这种情况。

2、午餐的卫生管理问题

由于我县从一开始就非常重视这个问题,各级领导与学校都把此事作为头等大事视之,不仅职责落实,监督管控措施严格到位,因此,从2012年秋学期全面启动“免午工程”后,至今未发生过一例卫生安全问题。但是,这毕竟是谁都不敢保证不会发生的事,因此,校长们一直为此而高度警惕,加强防范,因为值得我们警示的,是今年七、八月间,电视新闻就两次报道了印度的免午两次发生中毒事件,特别在89日的报道中,菜内还有死蜥蜴,而且两次时隔不到20天,可想而知,我们绝不能因此前无事而稍有懈怠。

(三)“免午工程”加重了农村小学本就缺编的老师队伍的工作负担

1、缺编的教师队伍,全员参与了“免午工程”的实施

仍以太平镇为例,经县局审批认定的全镇小学的教师编制为233人,但实际在岗的仅167人,“免午工程”并不能因缺编66人而暂缓,因此,只有全员参与实施,否则就会拖了全县的后腿而无法向上级交待。因为缺编,也就产生了在有些村校、边远地区教学点的教师人数少、甚至一个人教一个班,上课无人替换这种情况下还得为学生的免费午餐超负荷工作。

2、小学一至三年级的教师不得不超时工作

因为大型的小学的食堂或企业供餐的午饭菜是预先分发在为各班准备好的桶、盆里,如马山小学还需安排另外一些教师和工作人员将企业供餐送来的饭菜先进行第一次分发。一年级至三年级的学生年纪较小,不可能自己到食堂或指定的地点领取,因此,即使是上午最后一节课下课的一至三年级教师,也必须帮学生将饭菜领回教室,并亲自分发(课题组调研时拍有照片),然后守护学生在教室内吃饱吃罢,清理教室后要将盛饭菜的桶、盆洗净交回原处,再让学生集队、清点人数离校后,教师才能下班。也就是说,如果不是因为免费午餐,教师在每天上午最后一节课结束后就可离校处理自己的事情,而因为免费午餐,他们不得不在每天必须多用近一个小时的时间去完成本就不属于自己份内的工作,与城市或县城的同行相比,明显增加了农村小学教师的工作负担。

3、边远地区的小学教师不堪工程重负

前文提及,由于缺编,有些偏远地区的村校,由于学生人数少,但又必须按一至三个年级来编班(多数村校四至六年级学生已并入中心校),因此就出现了四个教师教三个班,甚至一个教师教一个班这种情况,比如东泉的黄塘、思江小学,太平的上油、板料小学等。根据“免午工程”的相关规定,要有80个学生才配给一个工友指标,但是在一些40人以上而不足80人的学校,也只好配给一个工友指标,因此,这就造成了对整个乡镇全部学校按80个学生配一个工友来计算,应配的工友数肯定无法分配,这样,40个学生以下的学校怎么办?只好采取“家托”或教师顶上的两种办法。要家长轮值做厨工,显然,家长们不可能做到,而且从卫生安全的角度,也不允许轮值,唯一的办法是让学校的教师来干,这种无奈之举,也只有在“免午工程”中才会有。试想,一人教一个班,全天候的教学,现在还要抽时间去采购肉菜(特别是边远地区学校外出采购更费时费神),下课后教师还要煮学生的午餐,即使我们的教师在既要教学,又要当采购员与厨工这种不堪重负的情况下豁出去了,但是,我们的教师又还有几多精力去应付教学?最终,是农村的孩子享受到的是打了折扣的教育,这又是谁都算不出来,却又是谁都能看得出来的一笔糊涂帐!

(四)试论企业供餐的利与弊

对于没有食堂,而又因资金一时无法建造食堂或是没有基础来改建成食堂的学校,如马山小学、太平小学、洛崖小学和沙埔小学,免费午餐采取了企业供餐的模式(以下简称“企供”)。“企供”优点之一是缓解了经费不足,能让“免午工程”得以全面启动;优点之二是在卫生安全方面可以减轻各级领导和校长们的压力。然而,终因企业的性质——以盈利为目的,因此,“企供”不可避免地出现了以下两个问题:其一,必须增加每生的免午餐费。因为任何企业不可能象学校的食堂那样,提供货真价实的每生3元的午餐。因此,经协商,我县“企供”的午餐,是每生4.2元,所增加的1.2元用于支付企业的“服务费”。其二,即使是每生4.2元的午餐,与学校提供的每生3元的午餐相比,“企供”的质量大不如学校的。这是我们所到之处亲眼所见,而并非仅听学校教师与领导们的反映。我们用一句简单的话来描述,即“企供”午餐的质量顶多达到学校提供的六至七成。如果“免午工程”是国家要改善儿童营养、惠民工程之长久举措,那么,与其让“免午工程”使少数企业盈利,政府不如将必须增加的经费投入学校建食堂、请工友等,这样,学校建起永久性的食堂终究是国家的财产,请工友还可增加就业率,而学生才能享受到货真价实的午餐,何乐而不用!

五、对实施免费午餐工程的建议

(一)政府要加大经费的投入

1、前文提及,首先是中央、区、市三级财力雄厚的政府,应加大经费的投入。柳城的财力也是薄弱的,也应该象融水、融安、三江这些县一样,在“免午工程”中得到中央、区或市政府的全力支持,以缓解财政上的压力,更免致我县农村学校在“免午工程”中因经费不足,挤占了生均公用经费,使教育资源匮乏,设施设备简陋、经费本就捉襟见肘的农村学校雪上加霜。

2、给学校建造食堂,完善设施、设备。前面已提及,我县不少乡镇中心校没有食堂,只有采取“企供”方式解决学生的午餐。我们认为,作为一项永久性的惠民工程,政府要加大经费的投入,让这些学校建造食堂,学生才能真正享受到“免午工程”的实惠。另外,不少的学校如东泉的西安小学、马山的八甲小学、北浩小学等等,虽然有了食堂,或是用闲置的教室、教师的宿舍改建成食堂,但由于没有餐厅,学生只能在露天下,食堂的窗外排队领饭菜,大晴天被烈日暴晒,下雨天则要撑伞,谁看见都觉得可怜。因此,对这些学校仍需投入经费,完善相应的设施设备,让学生能在可遮日避雨的饭厅里领饭菜,在有桌凳坐着,甚至在天热时有电风扇吹送的凉风下,舒适地享受党和政府给予的免费午餐。另外,有些学校保存留样的冰箱等设备尚未到位,应尽快配发。

3、要给边远地区的学校一些特殊的照顾。象东泉的黄塘小学只有18个学生,太平的上油小学学生也不足20人,因此,只能采取“家庭托餐”的形式,实际上还是由教师负责采购,下课后亲自做厨工来解决学生的免费午餐。或许有人会说,这样的情况也是配发有300元的“家庭托餐费”了嘛,试问:这300元就能体现教师每月20天为18个学生买菜、做午餐的工作价值吗?

(二)完善管理措施

1、完善午餐后对学生离校的管理

我们认为,沙埔镇在午餐后对学生离校的管理方式较好,值得在全县农村学校推广。

2、完善午餐后对学生滞校的管理

有些村校的学生,家校之间的距离较远,午餐后仍让学生离校,家长会有较大的意见,此时应加强对滞校学生的监控,同时因教师中午未能休息,可允许这些教师灵活处理下午上课与放学时间,但必须以书面报告的形式上报,经批准后方可执行。

(三)要制定保障工程顺畅实施的措施与制度

1、充实农村学校教师队伍,至少不缺编,避免教师们超负荷工作。

2、要给教师们因“免午工程”额外增加的工作量确认其价值所在。过去放午学时,教师们即马上可以离校去处理自己的私事,但是自“免午工程”启动后,到了原定的放学时间,教师们都不得不留下来,参与了与厨房工友一样的领饭菜、分发饭菜给学生的工作,并守护学生吃罢午餐,清理完毕后才能离校,将近一个小时本不属于自己份内的工作,其价值何在?

3、要制定激励措施,保障“免午工程”高质量地实施。

 

                 城县老科学技术工作者协会

   《我县农村学校免费午餐工程实施情况》课题组

     201311

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